این فصل شامل سه قسمت میشود. در قسمت اول، مبانی نظری تحقیق که شامل تعریف فساد و انواع آن و توضیحاتی در مورد فساد و دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم سازمان ملل بیان شده است.در قسمت دوم، پیشینه تحقیق آورده شده است و در قسمت آخر هم الگوی مفهومی تحقیق ارائه شده است.

۱-۲- مبانی نظری تحقیق

۲-۲-۱- تعریف و مفهوم فساد

فساد از ریشه « فَسَد » به معنی تباهی، اخلال و منع از رسیدن به یک هدف مطرح است و در زبان لاتین به واژه «corruption» و ریشه «rumpere» مصطلح است که به معنی شکستن یا نقض کردن میباشد؛ به عبارت دیگر منظور این است که چیزی شکسته یا نقض میشود و این چیز میتواند قوانین و مقررات یا قواعد و مقررات اداری باشد. (بدین معنی، فساد یعنی هر پدیدهای که یک مجموعه را از اهداف و کارکردهای خود بازدارد) (تانزی[۱]، ۱۳۷۸).

فساد : فساد، سوء استفاده از قدرت عمومی برای کسب سودهای شخصی است که مانع منافع عمومی میشود. (لانگست و همکاران، ۲۰۰۲ ،ص۷).

۲-۲-۲- تاریخچه و پیشینه فساد

فساد اداری به قول آقای آلاتاس[۲] از زمان هامورابی یعنی ۱۲۰۰ سال قبل از مسیح معمول بوده است (رفیع پور ،۱۳۸۶: ص ۲۳). مباحث نظری درباره فساد در دهه ۱۹۵۰ به شکل جدی طرح شد، و از دهه ۱۹۷۰ اولین آثار و مطالعات نظری و بررسیهای تجربی درباره فساد و علل آن ارائه شد و از آن زمان به بعد مقوله فساد به عنوان یکی از مهمترین مباحث در زمینه دولت، حکمرانی و توسعه مطرح بوده است (صادقی و همکاران، ۱۳۸۸: ص۲).

افزایش شهرنشینی نیز در سالهای اخیر افزایش بوروکراسی اداری را به همراه داشته است و همین امر راه را برای افزایش فساد هموار کرده است.

ویل دورانت در کتاب «درس‌های تاریخ» می‌گوید: «… نادرستی در میان مردم و فساد در دولت‌ها همیشه وجود داشته است…» یکی از نویسندگان به استناد متون باستانی می‌نویسد؛ «… حکومت‌ها همیشه نگران سوء ‌استفاده شخصی صاحب منصبان و کارگزاران دولتی از موقعیت و امتیاز شغلی خود بوده‌اند». کاتیلیا[۳] نخست‌وزیر یکی از ایالات شمال هندوستان در حدود دو هزار سال پیش در یک نوشته به جا مانده از آرتاشاسترا[۴] می‌آورد: «همان‌گونه که اگر ذره عسل یا سم بر نوک زبان فردی ریخته شود چشیدن آن اجتناب‌ناپذیر است امکان ندارد کسی با بیت‌المال سر و کار داشته باشد و حداقل مقدار کمی از ثروت شاه را نچشد» (زرندی، ۱۳۹۱). او در این کتاب علت اصلی پیدایش فساد در میان کارکنان دولتی را تمرکز همه امکانات و منابع در دست حکومت ذکر کرده است (چاروسه، ۱۳۸۱). در سند مکتوب دیگری متعلق به ۲۳۰۰ سال پیش نخست‌وزیر یکی از مناطق هند به نام چاندراگپتا[۵] در خصوص چهل روش مختلف در اختلاس و سوء‌استفاده از منافع دولت هشدار می‌دهد. در چین باستان به منظور افزایش مقاومت مسئولین در برابر وسوسه فساد مبلغی تحت عنوان «غذای ضد فساد»[۶] به آن‌ها می‌پرداختند. ابن خلدون مورخ و جامعه‌شناس و متفکّر اسلامی در قرن چهاردهم میلادی به فساد اداری توجه داشته و علت اصلی آن را علاقه شدید طبقات حاکم به زندگی تجملاتی عنوان می‌کند. ابن خلدون ستم را ویران کنندهی عمران و اجتماع، و تجاوز به اموال مردم را مایه‌ی نومیدی و از کار انداختن ابتکارها برای به دست آوردن ثروت می‌داند. میزان به کار گرفتن ابتکارهای فردی و توسعه‌ی اقتصادی تابعی از متغیر اعمال تجاوز نسبت به رعیّت و مداخله‌ی دولت در جریان بازار است: «چنان که اگر تجاوز بسیار و عمومی باشد و به همه‌‌ی راه‌های کسب معاش سرایت کند، آن وقت مردم به علت نومیدی از پیشه کردن انواع حرفه‌ها و وسایل کسب روزی دست از کلیه‌ی پیشه‌ها و هنرها برخواهند داشت» (زرندی، همان منبع).

با نگاهی به ویژگی‌های ساختار اداری سنتی و محیط اجتماعی و سیاسی در نخستین مراحل پیدایش و گسترش بوروکراسی مدرن در ایران (در زمان قاجاریه)، می‌توان نقش مقام اداری در آن دوران را بهتر دریافت. برخی از ویژگی‌های ساختار اداری در آن مرحله چنین بوده است:

وجود نظام خرید و فروش مشاغل و مقامات رسمی
به مقاطعه دادن سازمان‌های اداری در برابر گرفتن بخشی از درآمد آن‌ها
به مقاطعه دادن زمین‌های کشاورزی دولتی یا درآمدهای مالیاتی آن‌ها به جای پرداخت حقوق رسمی و منظم مقامات اداری
جدا نبودن منابع مالی اداری و شخصی از هم
نبود یک نظام منظم پرداخت حقوق و پاداش در بوروکراسی دولتی و به تعویق افتادن حقوق کارمندان دولت، ارتشیان و …

در چنین شرایطی این احتمال که کارکنان دولت همانند یک سوداگر شغل خود را منبع درآمد انحصاری شمرده و به هر روشی سعی بهره برداری بیشتر از این انحصار بنماید افزایش می‌یابد. در همین دوره است که لرد کرزن نقل می‌کند: ” کلمه مداخل که ترجمه مناسبی در زبان انگلیسی ندارد، در گوش برخی از مأموران ایرانی اثر مطبوعی دارد که فهم آن برای اروپاییان آسان نیست؛ یعنی آن‌چه انسان به وسیله رشوه و یا وسایل ناروا تحصیل کند. بسیاری از مأموران ایرانی بیشتر در پی مداخل هستند، نه دنبال اجر و مزد که به عنوان مقرری دریافت می‌دارند. بنابراین در ایران هر مقامی که درآمد محدود دارد و فرصت تحصیل مداخل پیش نمی‌آورد، شغل و کار بی‌مقداری محسوب می‌شود” .

در نظام استبدادی پیش از مشروطیت، دیوان سالاری دولتی در واقع دستگاهی استوار بر زور و ستم بود که در آن شاهزادگان، امیران، خان‌ها و بزرگ مالکان بیشتر مقام‌های بالای اداری را در اختیار داشتند. رشوه خواری، تقلب، اخاذی و سرقت نه تنها در رده‌های بالا بلکه در سطوح پایین دستگاه اداری نیز رایج بود و بلند پایگان و دولتمردان در این کارها با یکدیگر رقابت می‌کردند. در چنین شرایطی انگیزه فساد اداری ممکن بود از سوی مقامات اداری یا دیگر گروه‌های پر نفوذ در ارتباط با آن‌ها پدید آید. برای نمونه بزرگ مالکان و بازرگانان و دیگر گروه‌ها به مقامات اداری رشوه می‌دادند. البته بزرگ مالکان خود برخی از مقامات اداری را در دست داشتند، مانند حکام ولایات که عهدهدار وصول مالیات بودند و امور محلی را اداره می‌کردند. گذشته از این گروه‌ها، گروه‌های دیگری برای نمونه نانوایان و قصاب‌ها و… به مقامات شهری رشوه می‌دادند تا آن‌ها دستشان را در اجحاف بر مردم باز بگذارند (زرندی ، همان منبع).

یکی دیگر از منابع فساد در ایران آن زمان خارجیان بودند. سرجان ملکم در مدت اقامت خویش در ایران بالغ بر دویست و هفتاد و سه هزار لیره طلا خرج کرد، و به واسطه خرج کردن این مقدار پول به خوبی موفق گردید که یک معاهده سیاسی در ۵ ماده و یک معاهده تجارتی که آن نیز ۵ ماده بود با ملحقاتی چند با ایران ببندد که تمامش مانند همیشه به زیان ایران و به سود انگلستان بود (رفیع پور، ۱۳۸۶ :۲۴ ).

در دوره رضا شاه نیز فساد در حکومت ایران به ویژه بیداد میکرد به طوری که در طی دوران حکومت او ۴۴ هزار سند به نام وی انتقال یافت. این ۴۴ هزار سند از جمله شامل هفت هزار ملک شش دانگ بود که صورت آن در دفترچه بزرگی در مرکز اسناد بنیاد مستضعفان موجود است. وسعت این املاک، که بهترین و مرغوب‌ترین املاک ایران بودند، ۱۷۸ هزار و ۷۳۰ هکتار بوده که سالیانه ۱۲ میلیون تومان درآمد داشت. وسعت این املاک برابر بود با مساحت کشور لوکزامبورگ. ۱۲ میلیون تومان درآمد سالیانه آن زمان رقم عظیمی است که درآمد املاک شخصی رضا شاه بود؛ املاکی که به زور از مردم غصب شد و بعد از سقوط او به صاحبان اصلی‌اش برگردانیده نشد.

رضا شاه در بخش مهمی از دوران دیکتاتوری‌اش، به بهانه خرید اسلحه، کلیه سهمیه ایران از درآمد نفتی شرکت نفت انگلیس و ایران را به حساب شخصی‌اش در لندن واریز می‌کرد و این پول وارد ایران نمی‌شد. زمانی که رضا شاه سقوط کرد دویست میلیون دلار در بانک‌های لندن، نیویورک، سوئیس و تورنتو پول نقد داشت. به علاوه، ۷۵ میلیون تومان، معادل ۵۰ میلیون دلار آن زمان، در حساب شخصی رضا شاه در بانک ملّی ایران بود.

از سالهای دهه ۱۳۴۰ که درآمد دولت بیش از پیش وابسته به نفت شد و به ویژه در دهه ۱۳۵۰ که با افزایش ناگهانی قیمت نفت در آمدهای نفتی ایران تقریباً چهار برابر شد فساد اداری رو به گسترش نهاد.

به گفته فریدون هویدا سفیر شاه در سازمان ملل، فساد دربار شاه ابعاد خطرناکی داشت «ولی گرفتاری اصلی در این قضیه فقط مسئله رشوه‌خواری یا دریافت حق کمیسیون توسط خانواده سلطنت نبود بلکه اقدامات آن‌ها الگویی برای تقلید دیگران می‌شد و به صورت منبعی درآمده بود که جامعه را در هر سطحی به آلودگی می‌کشاند». به همین جهت از سال ۱۳۵۰ تا سال ۱۳۵۷ تنها در بازرسی [شاهنشاهی] ۳۷۵۰ پرونده سوء استفاده کلان تشکیل شد که عموماً به دادگستری ارجاع گردید» ولی «پرونده‌ها طبق دستور شفاهی وزیر دادگستری بایگانی می‌شد و محمدرضا نیز اهمیتی به این امر نمی‌داد» (حسینیان، ۱۳۸۴) .

در سطح بین‌المللی (به لحاظ نظری) توجه به مفهوم فساد سابقهای طولانی دارد، اما این موضوع یعنی توجه به فساد اداری و تحریک این دغدغه در نهادهای بین‌المللی به خصوص نهادهای پولی و اقتصادی به سال ۱۹۶۶ بر می‌گردد. در آن سال بود که افکار عمومی متوجه اظهاراتی شد که در اجلاس سالانه نهادهای مالی چند ملیتی به وسیله مدیر عامل صندوق بین‌المللی پول مطرح شد و آن این بود که دولت‌ها باید مقابله خود نسبت به فساد اداری و عدم تحمل آن را در اشکال مختلف به اثبات رسانده و نشان دهند؛ به خصوص در این ارتباط اصطلاح رئیس بانک جهانی وقتی که از آن به عنوان سرطان فساد اسم برد. این موارد باعث تحریک و تحرک و انگیزش بیشتر در توجه و پرداختن به موضوع را در بر داشت.

اکنون مبارزه با فساد اداری و مالی یکی از مهم‌ترین موضوعات سیاسی و اقتصادی روز در جهان و ایران میباشد و تنظیم و توافق دولتها به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد که به موجب قطعنامه شماره ۴/۵۸ مورخ ۳۱ اکتبر ۲۰۰۳ به تصویب مجمع عمومی سازمان ملل متحد رسیده است مبین آن است که جهان برای پیگیری و مبارزه با پدیده فساد گام جدیتری برداشته و در پی انقراض و ریشه کن نمودن این غده سرطانی است (زرندی، ۱۳۹۱).

[۱]– Tanzi

[۲]– Alatas,1990

[۳]– Kautilya

[۴]– Arthashastra

[۵] -Chandragupta

[۶] -Yang – Lien